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浅谈对人民调解协议诉前司法确认机制的理解和认识

??发布时间:2011-09-19 15:46:10


? ? 党的十七大作出了全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会及深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度等一系列重大战略部署,胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时也强调“要继续积极稳妥推进司法体制改革,以满足人民的司法需求为根本出发点……”。省委常委、省委政法委书记罗笑虎在第十八次全省法院工作会议上明确指出:“基层人民法院及其派出法庭,更要努力探索在新时期指导人民调解工作的新方法和新途径,与司法行政机关协调配合,共同推动多元化矛盾纠纷化解机制的建立和完善。”这都为法院今后的工作方向特别是建立和完善多元化纠纷解决机制指明了方向,提出了新的更高要求。自去年以来在定西全市法院试行的“人民调解协议诉前司法确认机制”,无疑在全省及至全国作出了大胆探索和有益尝试。笔者通过对定西市中级人民法院制定出台的《关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见(试行)》的认真学习,围绕法院办理此类确认案件的实际状况和遇到的具体问题,并经过一定的社会调查和反复思考,提出本人对此机制的粗浅理解和认识,试图对进一步完善人民调解协议诉前司法确认机制提供一点浮浅的理论,对今后此项工作的顺利开展尽一份绵薄之力。

一、建立人民调解协议诉前司法确认机制的重要性和必要性

第一,是构建社会主义和谐社会、建立多元化纠纷解决机制的需要。党的十六届六中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,明确提出我们所要构建的和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会的这些基本特征正好与人民法院的工作密切相关,为此,最高人民法院将“完善多元化纠纷解决机制”作为保障社会主义和谐社会建设的重要举措之一列上了议事日程。“人民调解协议诉前司法确认机制”正好顺应了时代和形势的发展要求,为建立多元化纠纷解决机制迈出了重要一步,大胆作出了有益尝试。

第二,是最大限度地满足人民群众司法需求的需要。当前,由于市场经济蓬勃发展,人际交往日益频繁,各种利益关系面临新的调整和再分配,致使各类矛盾纠纷急剧增多,不和谐、不稳定因素大量存在。妥善化解这些人民内部矛盾纠纷,成了法院司法工作的最基本功能,也成了人民群众对法院司法的最大需求。尽管如此,由于受传统观念“处世戒争讼,讼则终凶”的影响,大多数人都不愿或不敢直接通过诉讼程序来解决纠纷。在一些农村,提起“起诉、原告、被告、判决”等字眼,大有人谈“诉”色变,在这种现实情况下,人民调解协议诉前司法确认机制正好避开了群众不愿或不敢诉讼的困惑心理,也解开了以往人民调解协议只具有一般民事合同效力的无助境界,满足了在现实条件下人民群众对司法的新需求。

第三,是落实“司法为民”、节约诉讼资源、提高工作效率的需要。人民法院本身没有自己的利益需求,一切司法活动的终极目的是为人民群众排忧解难,自然而然,“司法为民”成了法院一切工作的出发点和指导思想。但是,法院如何利用经济便捷、快速高效的方式为当事人提供法律帮助呢?让当事人耗财耗物、久拖不决后取得的“公正”是不是“司法为民”呢?后者的答案显而易见,而对于前者,人民调解协议诉前司法确认机制提供了一个答案。就拿某县法院2007年办理的诉讼案件与确认案件的时限作比较:诉讼案件最长为175天,最短为11天,平均为61天;确认案件最长为10天,最短为1天,平均为5天。这便是最好的例证。

第四,是加强和改善法院对人民调解委员会工作指导的需要。按照《人民法院组织法》的要求,基层人民法院担负着“指导人民调解委员会的工作”的职责。最高人民法院也一再强调“要加强对人民调解委员会的指导,支持人民调解委员会在调解纠纷、化解矛盾中发挥重要作用”。但如何加强、如何支持呢?只停留在过去邀请人民调解员旁听案件审理、举办法制讲座等传统方式方法上显然是不够的,必须创新“指导”工作机制,创新“加强和支持”方式方法。法院通过应用人民调解协议诉前司法确认机制,对合法有效的调解协议进行确认,对不合法的调解协议不予确认以及补正协议瑕疵,对人民调解委员会的工作进行具体深入地指导,并通过赋予人民调解协议强制执行的效力,增强了人民调解组织的功能,规范了人民调解组织的行为,使其维护社会稳定的“第一道防线”职能作用得到充分发挥。正如有人所言:这种机制“找到了人民法庭和人民调解组织之间的联系点、配合点,也使人民法庭找到了指导人民调解工作的最佳方式方法。”

最后,是创新工作机制,推进法院司法体制改革的需要。积极推进司法体制改革和工作机制改革,是中国特色社会主义政治制度改革的重要组成部分,是实现经济社会又好又快发展的必然要求,是势不可当的历史潮流。最高人民法院两个“五年改革纲要”将“进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁,运行良好的审判工作机制”、“改革和完善诉讼程序制度,实现司法公正,提高司法效率,维护司法权威”作为法院改革的重要目标任务。改革就得有创新,改革就得有突破。“定西市中级人民法院创建的‘人民调解协议确认机制’,从社会纠纷的解决理念和方式上无疑是一个创新之举,其法律设计蕴涵着和谐社会的理想。”[1]人民调解协议诉前司法确认机制理论的提出与司法实践,不仅是社会纠纷解决理念的创新,而且是对人民法院工作机制的改革和完善,更是对民事诉讼程序和人民调解法律制度的创新,这些创举必将对推进司法体制改革和法院工作机制改革产生积极而深刻的影响。

二、目前人民调解协议诉前司法确认机制的运行现状

人民调解协议诉前司法确认机制自20075月在全市法院试行以来,得到了理论界和实务界的肯定和认同,收到了良好的社会效果。至20086月底共受理并确认各类案件218件,为及时化解矛盾纠纷,维护社会稳定发挥了重要作用。但是,人民调解协议诉前司法确认机制毕竟是新生事物,并且属于较深层次的改革和探索,在试行中出现这样那样的问题也是在所难免的。

首先,确认案件数量小,案件类型不多,涉及调解组织也比较单一。据有关资料显示,全市范围内仅正常开展工作的基层人民调解组织就达2062个,每年调处着大量矛盾纠纷,而自去年试点以来,全市基层法院共受理人民调解协议确认案件218件,只占法院同期民商事案件收案总数的3.42%,所占人民调解委员会调处案件的比例更少。受理确认案件类型也大多集中在公民个人之间的人身损害赔偿、婚约财产、相邻关系等简单传统民事纠纷上,而大量因发展市场经济引发的合同类纠纷确认比较少。同时确认案件所涉及的非诉讼调解组织只局限在乡镇司法所与村级人民调解委员会等极少数调解组织之上。

其次,法院办案人员思想保守,对确认机制重要性、必要性的认识不足。人民调解协议诉前司法确认机制是一种机制创新。而“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是一个政党永葆生机的源泉。”[2] 创新也是新形势下搞好法院工作的必然要求,是实现“公正与效率”主题的客观需要。但由于受传统观念和固定思维模式的影响,大多数法官对新生事物接受能力差,甚至持排斥态度,还有一些办案人员喜欢循规蹈矩,害怕担风险而不敢越雷池一步,将人民调解协议诉前司法确认案件认为是可有可无、可搞可不搞的工作,思想上没有引起足够重视,以致确认案件数量少,工作落后。

再次,法院办案人员对确认机制认识不全面、不透彻,致使在确认工作中出现偏差。人民调解协议诉前司法确认机制目前只是在试行阶段。在实践中,一些办案人员没有吃透该机制所体现的法律精神,没有把握该机制应坚持的基本原则,导致把“诉前”与“诉讼”没有区分开来,将“确认”与“调解”混为一谈,把特殊的人民调解协议诉前司法确认案件变成了普通的诉讼调解案件,使该机制走了样,变了调,背离了建立该机制的初衷。

再次,宣传相对滞后,各类调解组织及群众认识不清,概念模糊。与其他任何决策一样,人民调解协议诉前司法确认机制在付诸实施之前必须要进行广泛的宣传和充分的组织发动,使群众和相关机构对该机制有足够的了解和明确的认识,从而达到主动接受和配合。但从目前来看,由于对这项工作的宣传不深入、不到位,大多数调解组织对该机制不知道或知之者甚少,有些调解人员还认为法院搞确认是对调解组织的不信任,这样做会降低调解组织的威信,有些群众也认为调解协议全凭当事人自觉履行,法院搞确认纯属于多此一举。因此而直接影响到该机制的实施。

最后,确认机制本身不够完备,给确认工作带来一定困难。经过一段时间的试点后,定西市中级人民法院制定出台了《关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见(试行)》,使全市法院办理此类案件基本有章可循。但是创设一种机制和规则本身是一项系统而繁杂的工作,需要不断补充和完善。尤其像实施意见这样一部既包含实体又包含程序的准法律,单就条文来讲只有寥寥数十条,很难涵盖确认工作的方方面面,再加上办案人员的主观能动性发挥不够,也会影响确认工作的顺利开展。

三、对进一步完善人民调解协议诉前司法确认机制的几点思考

从总体来看,人民调解协议诉前司法确认机制的运行是良好的,形势也是喜人的,基本达到了预期的目的和效果。但从司法体制改革的角度讲,要使这项工作臻于完善,还要做大量工作,任务仍然十分艰巨。

第一,宣传工作要进一步加大。人民调解协议诉前司法确认机制从创设到实践,虽然已经历了较长一段时间,但由于宣传的广度和深度不够,广大群众对这项工作的认识和了解程度还不高。要使这项工作顺利持久地开展下去,必须做进一步的、更广泛的宣传。可以将人民调解协议诉前司法确认机制列为全市“五五”普法的重要内容,依靠全社会的力量,运用各种灵活多样、行之有效的方式方法,大力宣传该机制的各种优越性,进行普遍宣传,做到家喻户晓。还可以将申请诉前司法确认案件的受案范围、办理程序、个别有指导性的案例悬挂于法院(法庭)及调解组织办公机构的显着位置,针对特殊群体进行重点宣传。

第二,非诉调解组织的工作要进一步规范。各类非诉讼调解组织所调处的矛盾纠纷是人民法院进行诉前司法确认的基础和前提。非诉讼调解组织调处案件的质量,对法院的确认工作产生直接影响,为了使调解协议能得到及时有效确认,非诉讼调解组织在调解中应重点把握以下几点:一是要充分尊重当事人的意思自治,虽然可对当事人进行必要的引导,但绝不可做强迫调解;二是达成的协议必须符合法律、政策规定或者不违反法律、政策的强制性规定,并且要遵守公序良俗原则;三是要制作书面调解协议书,并且协议书在文理上要明确、具体、通顺,条理要清楚,条文之间不能有矛盾,不能有分歧和作多种解释。

第三,司法作风要进一步转变。“作风建设是党的建设的重要组成部分。”同样,司法作风建设在各项审判工作中至关重要,是搞好法院工作的关键所在。人民调解协议诉前司法确认工作是一项便民之举、利民之策,是一项满足群众对司法需求的新工程,在此项工作中,法院办案人员一定要站在落实“三个至上”和“司法为民”的政治高度,彻底转变工作作风,让群众在真正得到实惠的同时,深切感受到司法工作的便利和温暖。一要发扬优良传统,巡回就地办案,最大限度地方便群众;二要耐心细致地做当事人的释明指导工作,引导他们正确行使权利,防患于未然;三是在对调解协议确认后要主动回访,跟踪执行,真正做到案结事了,达到利民、护民的目的;四是要热情办案,干净办事,坚决杜绝吃拿卡要、冷硬横推拖。

第四,沟通协调工作要进一步加强。人民调解协议诉前司法确认工作不是法院一家就能办成和办好的事情,必须紧紧依靠全社会特别是党委、政府的力量,所以要积极主动地向党委、人大汇报、与政府相关部门沟通协调,坚持多请示、多汇报、多沟通、多协调。重点要加强法院与各类调解组织之间的经常性联系,建立定期沟通调解、确认案件工作进展情况制度,尝试在人民调解协议中告知当事人申请诉前司法确认的权利及申请的基本程序和受理法院(法庭)。具体可表述为:“当事人如需要赋予本调解协议强制执行的法律效力,可于XXXX日之前向XX法院(法庭)申请诉前司法确认。”

最后,对规范性文件要进一步完善。在试行一段时间后,要通过督促检查、走访调解组织和当事人、召开研讨会等多种形式,对人民调解协议诉前司法确认机制运行状况进行认真总结,在机制中吸收好的做法和经验,对不足和缺陷作进一步完善。建议将刑事自诉案件中受害人放弃追究对方当事人刑事责任而与之达成的调解协议作为确认范围,由基层人民法院刑事审判庭审查确认;考虑到目前的实际情况,对确认案件一律不交纳诉讼费用,但对申请强制执行的,按照《诉讼费用交纳办法》向被执行人收取执行申请费。另外,建立人民调解协议诉前司法确认机制虽然不违背我国法律的基本精神,但是机制本身的一些规定已大大超出了现有法律的框架,特别是将“确认书”作为可强制执行的法律文书,在目前法无明文规定的情况下存在较大司法风险,地方各级法院的规范性文件对公民是否具有普遍约束力也值得商榷。这些问题在进行立法暂不成熟的情况下,亟需最高人民法院出台司法解释予以解决。

总之,目前正在试点的人民调解协议诉前司法确认机制在及时化解基层矛盾、预防违法犯罪、构建和谐社会中具有其它方式不可替代的作用,是实现人民调解、行政调解与诉讼调解有效衔接,建立多元化纠纷解决机制的有效途径,是新时期坚持“三个至上”、创新法院工作机制的重要举措。但是这项工作不是一蹴而就便可完成的,我们一定要满怀热情地对待新生事物,积极主动地扶持新生事物,以改革创新的精神和勇气,积极探索,勇于实践,不断开创法院工作新局面,为经济社会又好又快发展提供有力的司法保障。


1、甘肃法制报评论员文章《改革就得有突破》

2党的十六大报告《全面建设康小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》


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